Histoire vécue de l’administration forestière
Gilles Quentin notre camarade nous raconte : La forêt et ses personnels malmenés !
L’administration des Eaux et Forêts (la forêt « ballottée » entre l’Armée, les Finances, l’Agriculture) jusqu’en 1961 :
L’origine de l’Administration des Eaux et Forêts remonte au Moyen Age, avec la création des premiers maîtres des Eaux et Forêts (Jean de La Fontaine en faisait partie).
A la Révolution, l’organisation mise en place à l’époque de l’ordonnance forestière de 1669 est supprimée, par un décret du 7 septembre 1790.
Ce n’est que par la loi du 6 janvier 1801 que ce décret de 1791 est enfin partiellement appliqué, portant création d’un corps comprenant 5 administrateurs des Eaux et Forêts, ayant sous leurs ordres 30 conservateurs, 500 inspecteurs et sous-inspecteurs, 500 gardes principaux et 8000 gardes particuliers (soit 9030 personnels de terrain).
Des difficultés financières dues aux désastres des années 1814-1815 provoquent la déconfiture de ce service pendant les premiers temps de la Restauration.
En 1801, les responsables de terrain sont « les conservateurs », qui disposent d’un pouvoir important. Ils embauchent et débauchent le personnel, contrôlent l’activité, fixent l’assiette des coupes et président les adjudications de bois. Ils sont les interlocuteurs des autres administrations. Leur traitement est de 6.000 francs, supérieur à celui de leurs collègues des Ponts et Chaussées.
Quant aux préposés, ce sont les agents de terrains. Ils sont mal payés (500 francs), confrontés à une population rurale hostile, car la loi du 7 février 1803 leur donne le droit de poursuite exclusif des délits forestiers et un pouvoir d’instruction, comportant droit de perquisition et de confiscation (loi du 22 mars 1806).
Les fonctionnaires affectés à l’exercice de ces missions de politique forestière sont restés en effectif stable de l’Ancien Régime au XIXe, puis au XXe siècle, soit 7.500 à 10.000 agents. Cependant, de 1801 à nos jours, leur part relative est passée de 12 à 0,6 % du fait de l’augmentation considérable des effectifs dans la fonction publique, police, justice et surtout enseignement.
La création d’un enseignement s’inscrit dans une période de renouveau de l’administration forestière, qui voit, avec la création de l’École de Nancy en 1824, la publication d’un code forestier en 1827.
Dès 1861, l’Administration des Eaux et Forêts créée la première « réserve artistique » de 1 097 ha en forêt domaniale de Fontainebleau. Elle constitue la première réserve naturelle au monde, avant même la création du parc national de Yellowstone aux États-Unis.
C’est en 1870 que furent pensés les chasseurs forestiers.
Par décret du 2 avril 1875, l’Administration des Eaux et Forêts est intégrée aux forces militaires françaises et son personnel rattaché en temps de guerre aux compagnies de chasseurs forestiers.
En 1877, par un décret du 15 décembre, l’Administration des Forêts, jusqu’alors incorporée au ministère des finances, est rattachée au ministère de l’agriculture.
En 1882 est créé l’école secondaire dans le domaine des Barres, situé à Nogent-sur-Vernisson dans le Loiret.
En 1890, les chasseurs forestiers restent avant tout des forestiers et des militaires peu entraînés, le nombre de chasseurs forestiers est de 6 500 agents et 280 officiers. Ce personnel était armé et équipé comme l’infanterie, mais l’uniforme réglementaire reste celui de l’administration forestière. Il existait alors 32 conservations puis 48 compagnies sur toute la France.
En 1897 est restituée la police et la gestion de la pêche fluviale. Le décret du 19 avril de 1898 reprend le titre traditionnel d’Administration des Eaux et Forêts.
En 1914, le ministre de la Défense modifie le fonctionnement des chasseurs forestiers, si bien qu’en été 1914, 18 compagnies de 150 à 250 chasseurs forestiers (environ 3600) sont formées pour rejoindre les différents corps d’armée.
Les chasseurs forestiers défilèrent sur les Champs-Élysées le 14 juillet 1919 pour le défilé de la victoire avec le drapeau qui leur avait été remis le 14 juillet 1880.
Les chasseurs forestiers de l’armée sont dissous le 3 juin 1939, ils redeviennent membre de l’Administration Civile des Eaux et Forêts.
La loi Montagne est promulguée en 1922. Les forestiers furent alors rattachés au Génie, comme sapeurs-forestiers dans le service forestier des armées (SFA) à la demande du général en chef Maistre. L’objectif était l’approvisionnement en bois de l’armée française, que ce soit en bois de chauffage, bois de construction, bois de mines, traverses de chemins de fer ou piquets.
En 1934, l’Administration des Eaux et Forêts se divise en 37 Conservations des Eaux et Forêts ; elles-mêmes subdivisées en Inspections, Cantonnements, Brigades et Triages. Cette configuration persistera jusqu’à la création de l’Office National des Forêt en 1966. Un garde forestier a la charge d’un triage. Un cantonnement est dirigé par un garde général, jeune inspecteur adjoint sortant de l’École forestière de Nancy, qui a sous ses ordres 4 à 5 brigades. L’Inspection dirige 2 ou 3 cantonnements.
À la Libération, de nombreuses lois sont promulguées : F.F.N. (Fonds forestier national) (1946), organisation de la forêt privée (1963).
A partir de 1961, les élèves de l’école primaire de sylviculture des Barres peuvent être recrutés hors de l’administration forestière.
L’histoire familiale :
Mon père, Pierre QUENTIN , a été forestier (Agent, S/C de District, Chef de District, Technicien) au service de la Direction Générale des Eaux et Forêt, direction intégrée au Ministère de l’Agriculture.
Né en 1925, il y a travaillé de 1951 à 1965, puis sous l’ONF de 1966 jusqu’à son décès (leucémie) en 1970.
En 1951 il est affecté à La Brigue (Alpes Maritimes), à la suite d’un concours passé avant la guerre de 1939-1945 (il travaillait précédemment à la Banque de France à Paris). La Brigue est une commune au Nord de Nice, elle est alors intégrée à la France à la suite de la rectification de la frontière entre la France et l’Italie résultant du traité de paix de 1947 avec l’Italie qui venait d’avoir lieu. La population parlait alors l’Italien …
En 1954 il est affecté sur sa demande à Montfort-L’Amaury (Yvelines) en forêt domaniale de Rambouillet.
Fin 1958 (juste après avoir voté contre De Gaulle) il rejoint Saint Prix (Val d’Oise) en forêt domaniale de Montmorency. Cette mutation est motivée par ses prises de responsabilités en tant que Secrétaire Général de ce qui deviendra la CGT-Forêt.
1965, nous changeons pour rejoindre Chaville (Hauts de Seine) en forêt domaniale de Meudon, la motivation étant la proximité des moyens de transport vers Paris pour ses nombreuses réunions syndicales et administratives.
1968, il est atteint d’une leucémie dont il ne se relèvera pas en 1970.
Il a vécu le démantèlement de la Direction Générale des Eaux et Forêts suite aux « réformes » Pisani (Ministre de l’Agriculture de De Gaule de 1961 à 1965 puis de l’Équipement en 1966 et 1967 avant de se rapprocher des socialistes après 1968).
Moi-même : né en 1950, précédemment fonctionnaire au ministère des Finances 1971-1975 où je commence à militer à la CGT, concours public d’entrée à l’ONF réussi en 1974, affecté en 1975 à Fontaine Chaâlis (Oise) en forêt domaniale d’Ermenonville.
Une maison forestière sans eau, sauf un puits de 8 m dans des sables … et sans eau en 1976 !
1977, mutation provisoire sur le même poste dans une autre maison prêtée par l’Institut de France, puis 1978 mutation pour Montrichard (Loir et Cher) sur la forêt domaniale du même nom.
1980, notre camarade Maurice Lavefve responsable de l’élaboration et de la fabrication de notre presse syndicale CGT-Forêt décède brutalement. Je propose et décide de le remplacer comme permanent syndical à Saint Cyr l’École (Yvelines) à la MF des Tilleuls en FD de Meudon.
1984, pour différents motifs je reprends du service à Rueil Malmaison (Haut de Seine).
1992, je pars pour une mutation à Le Mesnil le Roi (Yvelines) en FD de Saint Germain en Laye.
2008, la retraite approche, je quitte la région parisienne pour un poste à Vierzon (Cher) en FD du même nom,
2015 départ en retraite à 65 ans.
Historique récent et mémorial de l’ONF à partir de 1961
Les réformes de Pisani des années 1960
Le 24 août 1961 Edgar Pisani est nommé ministre de l’Agriculture du gouvernement Michel Debré sous la présidence de De Gaule. Cela va tout changer pour la Direction générale des Eaux et Forêts.
Dès son arrivée il déclare :
« Vous vous étonnez, sans doute, qu’il n’y ait pas de politique agricole, mais comment y en aurait-il une puisqu’il n’y a pas d’outil pour l’étudier ? Il est grand temps que nous pensions à y installer la volonté commerciale. Ceci exige de très profondes réformes qui seront accomplies dans les prochaines semaines. ».
Le ton était donné, l’agriculture devait devenir intensive, la forêt productive !
Sont alors lancées de profondes réorganisations du ministère qui rencontreront de fortes oppositions des personnels, et également de l’encadrement.
La résistance la plus vive se manifeste au niveau des deux corps techniques les plus solidement structurés : le Génie Rural, et les Eaux et Forêts.
Ils s’opposent avec succès à leur intégration dans le Direction Générale de l’Espace Rural. Celle-ci ne pourra être créée qu’au mois de juillet 1965.
Les deux corps disparaîtront pour être remplacé par le corps unique du Génie Rural et des Eaux et Forêts.
L’ingénieur des Eaux et Forêts apparaît alors comme l’homme de la tradition et des évolutions lentes. Il appartient à un corps dont les origines remontent au règne de Charles V et qui a su conserver une indépendance totale au sein de l’Administration de l’Agriculture.
Dans un premier temps le Syndicat National des Ingénieurs des Services Agricoles proposera aux autres syndicats une action commune pour faire échec au projet. Au cours du premier semestre de l’année 1964, un comité intersyndical, réunissant les représentants des 9 services extérieurs et ceux des administrateurs civils, établit un document sur l’organisation départementale de l’agriculture.
De leur côté, car les ingénieurs défendent d’abord leur carrière et leur avenir, les syndicats de personnels (à l’époque la CGT -qui deviendra « Forêt »), un syndicat Autonome, et la CFTC (qui deviendra CFDT en novembre 1964 en formant Union avec le syndicat Autonome), se rencontre et forme de leur côté une opposition à la réforme Pisani. Une pétition contre ce projet recueillera les signatures de 80 % des personnels, car le projet de Loi de création de l’ONF mentionne que les personnels seront Contractuels.
En janvier 1965 (la Loi créant l’ONF a eu lieu le 24 décembre 1964 avec effet au 1er janvier 1966), l’Union CFDT (ex CFTC) et Autonomes deviendra le Syndicat SNU-CFDT, et les administratifs rejoindront directement la CFDT. En septembre 1966 le SNITEF (Syndicat des ingénieurs des travaux) rejoindra le SNU-CFDT pour former un Groupement de syndicat.
Il est évident que ces tractations ont pour objectif d’affaiblir la CGT, syndicat majoritaire (plus de 50 % à l’époque) chez les personnels issus de la DG des Eaux et Forêt.
Le 28 décembre 1964 est donc créé l’Office National des Forêts avec une mise en œuvre le 1er janvier 1966, établissement public à caractère industriel et commercial, il est créé par la loi de finances rectificative no 64-1278. Le préfet Delaballe, alors directeur de cabinet de M. Pisani puis le premier directeur général de l’établissement, explique très clairement dans ses souvenirs le but de la réforme :
« séparer ce qui, dans l’ancienne Direction Générale des Eaux et Forêts, relevait de la gestion des forêts publiques de ce qui relevait des fonctions régaliennes de l’État à l’égard de toutes les forêts ».
L’État reste propriétaire des forêts de l’État mais les produits issus de ces dernières sont affectés en recettes à l’établissement, ainsi libéré de la contrainte de l’annualité budgétaire.
L’Office National des Forêts (ONF) nouvellement créé se voyait interdire tout développement de ses activités vers la récolte et la transformation du bois, en revanche se voyait offrir la possibilité d’exercer des fonctions « régaliennes » par voie de convention. Il a fallu quarante années pour arriver à venir à bout de ces dispositions.
Quant aux personnels :
• Les cadres (ITEF -ingénieurs des travaux- et IGREF -Génie Rural et Eaux et Forêts-) resteront des fonctionnaires de l’Etat rattachés au ministère de l’Agriculture détachés à l’ONF ;
• Les autres personnels (techniques et administratifs) obtiendront un régime dérogatoire car les EPIC ne peuvent héberger de fonctionnaires car ils entrent en compétition avec la production privée (règles européennes !).
Sans doute que l’État, avec la création de cet Office (on dit aujourd’hui « Filiale » …) n’avait pas les moyens de renouveler la totalité des personnels formés pour des embauchent de contractuels, les fonctionnaires auraient été alors reversés dans les autres administrations.
Pendant une quinzaine d’années (jusqu’au début des années 1980), ce qui se faisait dans la DG des Eaux et Forêts continuera à se faire à l’ONF.
A la création de l’ONF les Conservations sont renommées Directions Régionales, les Inspections s’appellent Centres de Gestion dirigées par un Ingénieur du Génie Rural des Eaux et Forêts (IGREF), les Cantonnements (appelés plus tard Subdivisions puis Divisions) sont dirigées par un Ingénieur des Travaux des Eaux et Forêts (ITEF), les Brigades renommées Districts puis Secteurs et enfin Groupes Techniques sont sous l’autorité d’un technicien forestier et enfin les Triages sont sous la responsabilité d’un agent technique forestier.
Hormis la direction générale et les ouvriers forestiers, sur le terrain, on compte au 1er janvier 1966, 22 directions régionales, 119 centres de gestion, 286 cantonnements, 1090 districts et 3800 triages ; soit 5317 personnels fonctionnaires de terrains. En 2008, hors les personnels administratifs, avec 6 631 agents fonctionnaires ou assimilés et 3332 ouvriers, l’Office est le premier employeur dans le secteur forestier.
Le nouvel établissement visait à :
« mettre sur pied une véritable sylviculture industrielle, comparable en termes de progrès et de modernisation à l’agriculture française dans le cadre de la PAC. (…) outil économique de la nation, la forêt devrait être gérée comme un champ de petits pois et de tomates avec un souci constant de productivité et de rentabilité ».
Après les mouvements revendicatifs de mai 1968, le dimanche devient un jour de repos, les kilomètres en véhicules personnels sont revalorisés (seul le Chef de District dispose d’un VA), une prime d’intérim est créée ainsi qu’un accord d’établissement pour les ouvriers.
En 1970, le DG de l’ONF Ch. Delaballe déclare :
« pour atteindre cet objectif [l’autonomie financière], il n’y a pas de remède miracle, il faut à tous les niveaux créer une obsession de la productivité ».
A partie des années 1980 les « réformes » s’accentuent pour réduire les « dépenses » de l’État qui concernent aussi ses Établissements avec le début du remplacement d’1 fonctionnaire sur 2.
En 1983 on sent de plus en plus la volonté des politiques de « dégraisser » l’ONF sous prétexte de « non-rentabilité ». 20 ans avant le PPO (« Projet pour l’Office ») qui sera déroulé en 2003/04, la réforme de 1984/85 semble oubliée mais elle a été le premier choc pour les personnels : 1 quart des agents ont perdu leur poste avec des reclassements souvent douloureux de personnels techniques dans les bureaux comme chargé de … !
Contre des baisses d’effectifs il est promis des améliorations statutaires …
En 1986 une grande manifestation des personnels de l’ONF réuni près de 4.000 forestiers. Cette même année l’ONF change de logo (abandon du « chevreuil en forêt » pour ce que certains appellerons « la forêt en planche »).
Et l’APAS (Association pour l’action sociale) est créée.
Décembre 1999, la grande tempête met à mal les forêts sur toute la France, il y a besoin de bras pour gérer les dégâts. 3 ans après il sera dit aux fonctionnaires qu’ils n’avaient pas à tenir des tronçonneuses !
Toujours en décembre 1999, la grande et nouvelle réforme est dans les cartons pour 2000. Elle sera mise sous le coude, le temps que les ravages de la tempête soient gérés …
En 2007, l’ONF employait environ 10 000 salariés dont 6 631 sous statut public (fonctionnaires et droits publics) et 3 332 ouvriers forestiers de droit privé, mais le « contrat État-ONF 2001-2011 » précisait que l’ONF devait développer ses gains de productivité en diminuant de 1,5 % par an ses effectifs en ne remplaçant qu’un départ à la retraite sur deux.
Un rapport de la Cours des comptes sur l’ONF et ses « charges de personnel » est publié. La gestion des ressources humaines constitue un domaine clé pour l’ONF pour la Cour des comptes. Les dépenses de personnel, qui représentent à elles seules 63 % des charges de l’Office, qui emploie près de 10.000 agents, soit environ 6.600 fonctionnaires et 3.200 ouvriers forestiers, sont considérées comme trop lourdes. La démarche de réduction des effectifs, fondée sur le non-remplacement d’un départ en retraite sur deux, n’est pas suffisante pour produire des résultats financiers.
Le rapport du Sénat sur l’ONF de 2008 consécutif à celui de la Cours des comptes dénonce :
« l’absence de politique commerciale structurée [qui] constitue un « défaut de pilotage majeur ». Lors des auditions, le DG de l’ONF PO Drège déclare que, concernant l’équilibre financier de l’Office, « Ceci a été rendu possible par une action très énergique consistant en une réorganisation profonde de l’établissement qui a été rappelée : suppression de deux échelons hiérarchiques, concentration des structures de terrain et baisse d’effectifs très significative -de l’ordre de 2.000 agents et personnels sur un total de 12.000. » afin « d’augmenter la performance et la productivité de ces structures. L’une des plus importantes concerne les agences de travaux, au nombre de neuf, qui regroupent l’ensemble des 3.000 ouvriers forestiers sur 10.000 personnels de l’établissement. » grâce à un « management par objectif ».
Quant au rapporteur général de la commission des finances Ph. Marini il enfonce le clou en déclarant :
« J’ai l’impression que l’ONF est encore dans une situation transitoire. Ce n’est pas encore une vraie entreprise. ».
Pourtant en septembre 2010, Sud-Ouest fait état du nombre élevé de suicides à l’ONF, en particulier chez les agents forestiers, et indique que le malaise chez le personnel a été diagnostiqué « dès 2005 par une enquête Ipsos sur « le climat social » ».
En juin et juillet 2011, quatre agents de l’ONF se suicident. Ces drames sont largement médiatisés. En sept ans, vingt-quatre suicides sont à déplorer à l’Office. Des fonctionnaires syndiqués (CGT-Forêt et Snupfen-Solidaires) ainsi que des agents, — relatent notamment Mediapart, Télérama, Libération, Le Nouvel Observateur et Le Point — font unanimement part d’un malaise profond au sein de l’organisme public. Leur désarroi tire son origine dans la logique de rentabilité qui sous-tend depuis le début des années 2000 la gestion des forêts ainsi que dans les restructurations successives de l’ONF qui l’accompagnent durant cette période.
La réduction des effectifs (17 500 employés en 1975, 15 900 en 1984, 12 000 en 2002, 10 000 en 2007, 9 500 en 2011, 6 500 en 2021 dont 500 à supprimer dans les 4 ans à venir) voulue entre autres dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), associée à une charge de travail décrite comme croissante, sont décriées par les fonctionnaires et salariés de l’ONF.
En septembre 2015, trente-huit suicides d’employés de l’ONF ont été décomptés en dix ans. Seuls deux d’entre eux ont obtenu une reconnaissance professionnelle.
En 2017, la fin des concours (hors cadres A) sonne le glas des fonctionnaires, les salariés contractuels deviennent la norme d’embauche, rappelons-le, une volonté datant de 1964, le capitalisme est patient et déterminé !
La suite reste à écrire …
QUENTIN Gilles, responsable CGT
-Quelques chiffres :
Évolution des forêts françaises depuis le Moyen-Âge (Chiffres 2010) |
| Date | Population de la France en millions d’habitants | Surface agricole utile* | Forêts* | Landes, friches, parcours* | terrains urbanisés et infrastructures* | Improductifs, eaux, rochers* |
| An 1000 | 8-10 | 14-15 | 26 | 12-14 | - | 2 |
| 1300 | 20-22 | 27 | 13 | 12-14 | - | 2 |
| 1450 | 10-12 | 16-17 | 22 | 12-14 | - | 2 |
| 1700 | 22.5 | 30 | 8-9 | 12-14 | 0.5 | 2 |
| 1827 | 30 | 31.5 | 7-8 | 12 | 0.5 | 2 |
| 1840 | 32 | 31.5 | 8.4 | 12 | 1 | 2 |
| 1862 | 35 | 34 | 9 | 8 | 1 | 2 |
| 1914 | 40 | 34 | 10.2 | 6.5 | 1.3 | 2 |
| 1990 | 56 | 31 | 15 | 2.8 | 4 | 2 |
Millions d’hectares *
Les forêts de l’État : l’importance de l’État propriétaire est une des caractéristiques de la forêt par rapport aux activités agricoles. L’évolution de leur superficie peut être reconstituée comme suit :
• 675.000 hectares au début du XVIIe siècle ;
• 933.000 hectares en 1790 ;
• 2.300.000 hectares, sous la Révolution, après nationalisation des biens du clergé et des émigrés ;
• 1.280.000 hectares en 1827, après d’importantes cessions en 1815 (La revente de 1.800.000 Ha de forêts domaniales, sous le ministère Richelieu, a contribué à solder les frais de la période napoléonienne)
• 1.760.000 hectares en 2000.
Les forêts des particuliers représentent 71 % des forêts françaises, soit 10,6 millions d’hectares, réparties en trois catégories.
*Premièrement, les forêts de plus de 25 hectares d’un seul tenant, pour lesquelles l’établissement d’un plan simple de gestion est obligatoire en application de la loi du 8 août 1963 (environ 30.000 propriétés pour un peu plus de 4 millions d’hectares).
*Deuxièmement, les forêts appartenant à des agriculteurs, environ 2,5 millions d’hectares, dépendent de 200.000 exploitations agricoles.
*Troisièmement, environ trois millions de propriétaires se partagent environ quatre millions d’hectares, souvent très morcelés ; cette dernière catégorie est un peu la conséquence de l’exode rural, soit partage de parcelles boisées conservées par une famille après installation en ville, ou accrues naturelles sur des parcelles agricoles abandonnées.
Le rôle budgétaire des recettes du « Domaine » peut être estimé ainsi :
• en 1787, 1,2 % du budget de l’État,
• en 1877, 1,7 % du budget de l’État,
• en 2000, 0,15 % (de fait hors budget puisque affectées en recettes au budget de l’Office national des forêts [ONF]).
La filière bois emploie 231.000 salariés en zone rurale et près de 450.000 emplois au total. Mais le déficit commercial du secteur constitue le deuxième poste de notre commerce extérieur, soit plus de 6 milliards d’euros ; déficit paradoxal, dont l’équivalent en bois brut est très inférieur à la marge actuelle et grandissante de sous-exploitation des forêts françaises... .
Mais le changement climatique rebat les cartes sur ce potentiel matériau bois supplémentaire, quels seront les fonctions prioritaires de la forêt dans les décennies à venir ?